重慶、成都政府投資項目代建制試行情況
重慶、成都政府投資項目代建制試行情況 作者：佚名 文章來源：不詳 點擊數(shù)： [pic]5 更新時間：2005-5-21 積極推進(jìn)政府投資項目管理體制改革是當(dāng)前各地政府和相關(guān)職能部門的一項重要工作。 總體來看，改革的基本思路是全面建立起政府投資項目法人制和代建制，通過引進(jìn)專業(yè) 化的工程項目管理公司，對政府投資項目從工期、質(zhì)量和投資等方面進(jìn)行全方位的專業(yè) 化管理，切實消除過去政府投資項目建設(shè)管理過程中“投資、建設(shè)、管理、運營”四位一 體的狀況及由此帶來的種種弊病，建立起有效的政府投資項目的約束機制，規(guī)范政府投 資項目的管理，從而提高政府資金投資效益和建設(shè)工程質(zhì)量。從全國范圍看，上海、深 圳、重慶等城市較早地對政府投資項目管理體制進(jìn)行了大膽的改革和實踐，取得了顯著 的成績并積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗。 蘇州市政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)改委、財政局等相關(guān)職能部門一直關(guān)注政府投資項目建設(shè)管理 的體制改革，并進(jìn)行了長期的探索和研究。2003年8月，以蘇州市殯儀館新館項目、蘇州 市疾病預(yù)防控制中心遷建項目全面工程代建和市博物館新館建設(shè)項目財務(wù)代理為突破口 ，蘇州市政府投資項目管理體制改革的試點工作全面啟動。經(jīng)過半年多的試點，目前三 個代建項目進(jìn)展順利。為了總結(jié)我市代建試點的工作成果，學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)在政府投資建 設(shè)管理體制改革方面的先進(jìn)經(jīng)驗和做法，籍此制定出臺符合我市實際的政府投資項目管 理辦法和代建制管理辦法，2004年4月13日至20日，由蘇州市發(fā)展和改革委員會和蘇州信 托相關(guān)人員組成的考察團專程赴重慶、成都等地，實地考察當(dāng)?shù)卣顿Y項目的代建制 實施情況。經(jīng)過與當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門的深入交流與溝通，考察團對上述地區(qū)的政府投資項目 管理改革狀況有了全面的了解，提高了認(rèn)識，取得了不少收獲。 一、重慶、成都等地代建制的實施情況 重慶市在政府投資項目管理體制改革，特別是代建制方面很早就開始了改革探索。當(dāng)年 的重慶江北機場建設(shè)過程中就進(jìn)行了代建制試點，并取得了圓滿成功，機場總投資共2. 91億元人民幣，而與江北機場同期修建的國內(nèi)其他幾個機場，投資均超過了10億元，代 建制在投資控制方面的優(yōu)勢得到了充分的體現(xiàn)。此外，重慶市紀(jì)委大廈、博物館、市人 大、機關(guān)生活住宅小區(qū)等項目均采用了代建制形式，所有代建項目都很好地控制了投資 ，最大限度地降低了建設(shè)成本。在試點成功的基礎(chǔ)上，重慶市又對深圳、安徽等地的代 建制管理辦法進(jìn)行了學(xué)習(xí)和提高，2002年12月18日和2003年11月25日，重慶市政府分別 出臺了《重慶市政府公益性項目建設(shè)管理代理制暫行辦法》和《重慶市政府投資項目管理辦 法》，以法規(guī)的形式對該市的政府投資項目進(jìn)行了規(guī)范。 成都市政府投資項目代建制也已進(jìn)行了幾年的試點。通過代建制方式建成的項目已有7到 8個。目前成都市預(yù)算內(nèi)外資金投資的項目基本上全部實行了代建制。通過代建制的實施 ，成都市建立起了完善的政府投資項目約束機制，投資得到了較好的控制。 二、重慶、成都等地代建制的主要特點（以重慶為例）。 重慶市在政府投資項目管理方面有以下幾個特色： 1、強調(diào)政府投資項目年度計劃安排的重要性。 重慶市計委掌管財政預(yù)算內(nèi)的近3億元的資金，由于財力相對有限，重慶市特別強調(diào)政府 投資項目的年度計劃安排。年度計劃由計委制定，制定的原則是立足當(dāng)前，兼顧長遠(yuǎn)、 量入為出、綜合平衡。年度投資總量由市計委與財政部門會同有關(guān)部門擬定，列入國民 經(jīng)濟與社會發(fā)展年度計劃草案，并必須經(jīng)市人大會審議通過執(zhí)行。年度投資計劃一經(jīng)批 準(zhǔn)，即嚴(yán)格執(zhí)行，除特殊情況確需調(diào)整外，原則上實際投資額不允許超出年度投資計劃 額。市計委根據(jù)年度投資計劃，并與使用部門協(xié)商平衡安排具體投資項目。建設(shè)項目的 使用單位可以提出使用要求，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和功能定位，政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對項目的建設(shè)與否具 有決策權(quán)。項目的總投資額根據(jù)專業(yè)機構(gòu)的設(shè)計概算為準(zhǔn)，無論是使用單位和政府部門 對于總投資額沒有發(fā)言權(quán)。 2、代建項目的選定范圍 政府投資項目是指使用財政性資金，以及用財政性資金作為還款來源或擔(dān)保的借貸型資 金投資項目的基礎(chǔ)性和公益性項目，涉及到交通、電力、水利、教育、文化、科技等眾 多行業(yè)和部門。但是，并不是所有的政府投資項目都必須和可能納入代建制范疇。重慶 市的規(guī)定是，對于非盈利性的公益項目，特別是項目使用部門為沒有常設(shè)基建部門，沒 有精通基建方面的專業(yè)人才和基建經(jīng)驗的，全部采用代建制的形式。而對于交通、水利 等項目，由于相關(guān)政府部門具有常設(shè)的基建部門或基建機構(gòu)，擁有一定數(shù)量的專業(yè)人才 和豐富的經(jīng)驗，因此對于這些項目，目前還沒有納入代建制范疇。 3、代建單位的資質(zhì)管理 對代建單位的資質(zhì)問題，重慶市的規(guī)定是必須具有綜合甲級工程設(shè)計資質(zhì)、綜合甲級監(jiān) 理資質(zhì)、施工總承包一級以上資質(zhì)、綜合甲級工程咨詢資質(zhì)之一，并具有相應(yīng)資產(chǎn)、專 業(yè)人員、同類工程建設(shè)管理經(jīng)驗以及與建設(shè)管理相適應(yīng)的組織機構(gòu)和項目管理體系的企 業(yè)才能向重慶市建設(shè)行政部門申請取得代建單位資質(zhì)。重慶市建設(shè)行政部門會同重慶市 計委、財政等部門共同審定并公布取得代建機構(gòu)資質(zhì)的名單。重慶市建委負(fù)責(zé)對獲批的 代建單位資質(zhì)的日常管理工作。經(jīng)過幾年的代建制推廣，一批代建機構(gòu)主體得到了培育 發(fā)展，目前，整個重慶已擁有十七八家專業(yè)代理機構(gòu)，保證了代建制的順利實施。 4、代建單位的確定辦法 項目代建單位的確定全部實現(xiàn)市場化運作，通過公開招投標(biāo)的方式產(chǎn)生。評標(biāo)的依據(jù)主 要是代建單位的業(yè)績、專業(yè)人才的數(shù)量、委派到該項目的項目經(jīng)理情況以及代建費等指 標(biāo)。代建費的取費標(biāo)準(zhǔn)，重慶市的規(guī)定是基本參照項目建設(shè)單位管理費，比建設(shè)單位管 理費稍高一點。代建費作為評標(biāo)的一個指標(biāo)，但不是主要指標(biāo)，其用意是防止投標(biāo)人之 間為了中標(biāo)而展開惡意的競爭，從而影響到項目的正常建設(shè)施工。 5、代建單位的代建內(nèi)容 關(guān)于具體代建內(nèi)容，重慶市要求代建單位對項目實施全過程的管理，包括項目的可行性 分析、項目手續(xù)審批、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計、招投標(biāo)、工程建設(shè)質(zhì)量、進(jìn)度投資控制 和竣工驗收等工作。要求代建單位自項目建議書批復(fù)之后即要介入項目之中。重慶市特 別強調(diào)代建單位優(yōu)化設(shè)計、控制投資方面的專業(yè)優(yōu)勢，從設(shè)計階段入手，嚴(yán)格控制工程 總造價。在重慶市奧體中心游泳跳水館的代建試點中，代建方通過對原設(shè)計方案的深入 研究和優(yōu)化，一下子節(jié)約了投資1000多萬元，充分體現(xiàn)了代建制在投資控制方面的突出 優(yōu)勢。 6、控制投資的措施。 重慶市規(guī)定代建單位必須嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的概算實施投資控制，對代建項目實行限額設(shè)計 。初步設(shè)計概算不得超過可行性研究報告批復(fù)的投資總額，施工圖設(shè)計工程預(yù)算不得超 過初步設(shè)計批復(fù)的工程概算。如果設(shè)計深度不夠或工程預(yù)算超過可研批復(fù)的投資總額或 初步設(shè)計批復(fù)的概算10%以內(nèi)，代建單位必須督促設(shè)計單位調(diào)整設(shè)計，并及時向計委、建 設(shè)部門和財政部門報告；超過10%以上的，計委有權(quán)否決原方案，并要求項目使用單位和 代建單位按程序重新報批項目。這些規(guī)則的制定有利于促使中介咨詢機構(gòu)和設(shè)計單位提 高項目可行性報告編制的嚴(yán)肅性和合理性，加大方案設(shè)計的深度，保證項目總投資概算 的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。 此外，重慶市還對項目設(shè)計變更建立了一套嚴(yán)格的約束機制，重大設(shè)計變更代建單位必 須向計委、財政等報告，并需要按照一定的程序辦理。 三、重慶、成都等地政府投資項目管理體制改革的借鑒經(jīng)驗： 1、政府投資項目的管理模式、管理方法、投資方式根據(jù)項目性質(zhì)的不同而不同。沒有一 成不變的模式，可以采取多種方式，代建制只是其中的一種解決方案?？傮w而言，可以 將政府投資項目劃分為非經(jīng)營性項目和經(jīng)營性項目。在非經(jīng)營性項目方面，代建制是目 前比較適合的方法。對于經(jīng)營性政府投資工程，如收費的道路、橋梁、隧道、水廠等基 礎(chǔ)性設(shè)施以及高科技示范工程，應(yīng)建立項目法人，實施項目法人責(zé)任制，由項目法人負(fù) 責(zé)建設(shè)經(jīng)營全過程。項目法人即可以是由政府相關(guān)部門設(shè)立的投資公司（如城投、水務(wù) 、交通等），也可以由實力雄厚、信譽卓著的中介機構(gòu)（特別是同時具有投融資職能的 信托投資公司）擔(dān)任。項目法人代表政府充當(dāng)項目業(yè)主和投資主體，擔(dān)負(fù)項目法人在項 目策劃、資金籌措、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增值等方面的功能。 對于新建項目，可以采用BT（建設(shè)-- 移交）、BOT（建設(shè)—經(jīng)營—移交）等形式，甚至于，對于某些政府投資新建項目，政府完 全可以出讓所有權(quán)，交給社會投資建設(shè)，政府通過租賃、購買項目處置能力（如供水） 等方式實現(xiàn)政府投資項目的社會化。對于已建成政府投資項目，政府可以通過特許經(jīng)營 權(quán)轉(zhuǎn)讓、TOT（移交—經(jīng)營—移交）等方式盤活沉淀資產(chǎn)，提早收回資金用于再發(fā)展。 2、加強政府投資項目的計劃管理。在這一點上，我市與重慶等地相比有著明顯差距。目 前蘇州市還沒有完全建立起政府投資項目的年度計劃管理制度（主要表現(xiàn)在年度投資總 量控制和安排上），政府投資沒有遵循量入為出、綜合平衡的原則，政府投資項目的上 馬帶有一定的隨意性。在我國經(jīng)濟整體顯現(xiàn)投資過熱的情況下，加強政府投資項目的計 劃管理有著重要現(xiàn)實意義。 3、代建制模式的選擇。考察表明，深圳模式（通過組建工務(wù)局，全面承擔(dān)政府投資項目 的代建工作）在推行過程中遇到了一定的阻力和困難，不很成功。原因在于工務(wù)局統(tǒng)管 了所有的代建項目，權(quán)力過分集中，形成了一定程度的壟斷，嚴(yán)重挫傷了使用單位的積 極性，甚至出現(xiàn)了政府投資項目年度計劃計劃不能完成的現(xiàn)象。因此，向全社會全面開 放代建市場，培育代建主體，吸引眾多合規(guī)的專業(yè)工程管理公司通過公平競爭的方式參 與政府投資工程代建，是深化我市代建制試點與改革的必然選擇。 4、代建單位必須對代建項目實施全過程的管理。由于項目造價控制的70%是在設(shè)計階段 完成的，因此代建單位必須在初步設(shè)計階段即介入項目之中，充分發(fā)揮代建單位在設(shè)計 階段的造價控制能力，嚴(yán)控投資規(guī)模，提高投資效率。 5、科學(xué)決策，避免隨意性。要實現(xiàn)對項目從設(shè)計階段就進(jìn)行有效的投資控制，關(guān)鍵之處 在于必須提高項目可研報告編制的嚴(yán)肅性和科學(xué)性，要有一定的深度，可研報告中的項 目投資估算必須客觀準(zhǔn)確，不受人為因素影響。從我市目前的狀況看，項目總投資往往 是使用單位與政府之間討價還價的結(jié)果，帶有很大的隨意性。常常是政府先定項目和總 投資，再做可研和初步設(shè)計，這樣就很難保證可研報告的客觀和公允性，無法避免概算 超估算、預(yù)算超概算現(xiàn)象的出現(xiàn)，代建單位很難對項目的投資進(jìn)行有效的控制。 四、蘇州信托在我市政府投資項目管理體制改革中的作用與角色 1、非盈利性政府投資項目 在非盈利性政府投資項目建設(shè)中，蘇州信托可以作為代建單位直接參與項目的建設(shè)與管 理。蘇州信托承擔(dān)了我市首批兩個政府投資項目的代建工作，積累了一定的工程建設(shè)管 理經(jīng)驗，培育了一批專業(yè)項目管理人才。蘇州信托可以通過建立項目管理公司，通過公 平競爭的方式參與此類項目的代建工作。此外，蘇州信托具有投融資職能和豐富的財產(chǎn) 管理經(jīng)驗，可以作為代建制項目的財務(wù)代理人，為非盈利性政府投資項目資金融通和建 設(shè)資金的管理。 2、盈利性政府投資項目 在盈利性政府投資項目建設(shè)中，蘇州信托可以作為項目法人，作為投資主體代表政府行 使業(yè)主職能，采用BT、BOT等多種形式參與該類項目的投資、建設(shè)、運營和管理。從信托 的特點和固有職能來看，此種形式或許能更好地發(fā)揮蘇州信托專業(yè)優(yōu)勢，在我市政府投 資項目管理體制改革過程中發(fā)揮更好的作用
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